2016年習近平總書記指出：“沒有全民(mín)健康，就(jiù)沒有全面小康。要把人(rén)民(mín)健康放(fàng)在優先發展的戰略地位。”随後，中共中央、國務(wù)院印發了(le)《健康中國2030規劃綱要》，開啓了(le)健康中國的戰略部署。藥品安全事(shì)關(guān)廣大人(rén)民(mín)群衆切身(shēn)利益，事(shì)關(guān)經濟社會發展大局，《藥品管理(lǐ)法》以及《疫苗管理(lǐ)法》的修訂全面落實了(le)中央決策部署和“四個(gè)最嚴”要求，以立法助推改革，以法治保障民(mín)生(shēng)。為(wèi)進一(yī)步貫徹黨中央、國務(wù)院對藥品審評審批制度改革要求，落實《藥品管理(lǐ)法》以及《疫苗管理(lǐ)法》的相關(guān)規定，《藥品注冊管理(lǐ)辦法》（市(shì)場(chǎng)監管總局令第27号）（以下(xià)簡稱《注冊辦法》）和《藥品生(shēng)産監督管理(lǐ)辦法》（市(shì)場(chǎng)監管總局令第28号）（以下(xià)簡稱《生(shēng)産辦法》）相繼出台。通過結合國際醫(yī)藥行業标準與經驗，RDPAC認為(wèi)，《注冊辦法》及《生(shēng)産辦法》的發布與實施将進一(yī)步推動中國建立起具有國際先進水平且仿創平衡的藥品監管體(tǐ)系，最終服務(wù)于中國的公衆健康，對于行業的健康發展意義深遠(yuǎn)，具體(tǐ)來(lái)說(shuō)，體(tǐ)現(xiàn)在以下(xià)兩個(gè)方面。
　　首先，《注冊辦法》的推出，讓藥品審批審批流程得到全面優化(huà)，藥品注冊分(fēn)類改革獲得了(le)進一(yī)步推進；其次，《生(shēng)産辦法》的出台，标志着全面落實藥品上(shàng)市(shì)許可持有人(rén)制度持續推動藥品管理(lǐ)進入新(xīn)階段，全面加強藥品生(shēng)産的監督管理(lǐ)也(yě)進一(yī)步切實保障藥品質量和安全，與此同時(shí)，監管改革與簡政放(fàng)權将促進行業高質量健康發展。
　　一(yī)、藥品注冊管理(lǐ)推陳出新(xīn)
　　《注冊辦法》适用于在我國境内以藥品上(shàng)市(shì)為(wèi)目的，從事(shì)藥品研制、注冊及監督管理(lǐ)活動。該辦法相較于以往有了(le)重要突破，不僅明确了(le)藥品注冊的基本制度和要求、藥品上(shàng)市(shì)注冊與加快(kuài)上(shàng)市(shì)注冊、藥品上(shàng)市(shì)後變更和再注冊，以及受理(lǐ)、撤回、審批決定和争議(yì)解決等的相關(guān)要求，與此同時(shí)，還借鑒了(le)國際先進經驗，結合中國具體(tǐ)國情，通過優化(huà)審評審批流程、藥品注冊分(fēn)類管理(lǐ)推動了(le)鼓勵創新(xīn)，仿創平衡的藥品注冊管理(lǐ)制度。
　　1、審評審批流程全面優化(huà)
　　《注冊辦法》完善了(le)各級監管部門的具體(tǐ)執行流程，持續推進了(le)審評審批制度改革，優化(huà)監管流程，提高監管效率，建立了(le)以審評為(wèi)主導的，檢驗、檢查、監測與評價，和生(shēng)産監督管理(lǐ)互為(wèi)支撐的科學監管流程。
　　《注冊辦法》明顯優化(huà)了(le)審評審批工作(zuò)流程，這(zhè)從很多具體(tǐ)條目中得以體(tǐ)現(xiàn)。例如(rú)，明确了(le)溝通交流機制，确定了(le)藥品臨床試驗申請自受理(lǐ)之日起六十日内決定是否同意開展；在CTA階段，對臨床方案、非臨床或者藥學的變化(huà)或者有新(xīn)發現(xiàn)進行變更，明确其變更的途徑；在NDA階段，将原來(lái)的審評、核查和檢驗由“串聯”改成“并聯”，包括允許NDA受理(lǐ)前啓動藥品的注冊檢驗；将藥品注冊現(xiàn)場(chǎng)核查和上(shàng)市(shì)前藥品生(shēng)産質量管理(lǐ)規範檢查同步實施等等。
　　藥監部門作(zuò)為(wèi)專業技術機構應該根據科學進展、行業發展實際和藥品監督管理(lǐ)工作(zuò)的需要制定技術指導原則和程序，文件中多次提及基于風(fēng)險來(lái)啓動核查檢驗，體(tǐ)現(xiàn)了(le)科學監管的理(lǐ)念。此外，基于溝通交流機制的設定，則也(yě)充分(fēn)體(tǐ)現(xiàn)了(le)國家藥監局認真貫徹落實中央精神，建立風(fēng)清氣正的政商(shāng)關(guān)系，貫徹國務(wù)院放(fàng)管服的要求。
　　另外，《注冊辦法》進一(yī)步明确了(le)審評時(shí)限，在提升效率的同時(shí)進一(yī)步增加了(le)審評審批的透明度和注冊時(shí)限的可預見性。
　　2、推進藥品注冊分(fēn)類改革
　　（1）穩步發展和完善藥品注冊分(fēn)類管理(lǐ)體(tǐ)系
　　在《注冊辦法》中，基于過往藥品注冊分(fēn)類改革的經驗，借鑒國際藥品注冊分(fēn)類的情況，對藥品注冊分(fēn)類持續進行改革，構建出創新(xīn)藥、改良型新(xīn)藥以及仿制藥等藥品類别。這(zhè)種分(fēn)類辦法有利于引導創新(xīn)藥研發以臨床價值為(wèi)導向，緻力于滿足中國未滿足的醫(yī)療需求；同時(shí)，确定仿制藥的範圍，通過一(yī)緻性評價，有序地推進仿制藥的研發注冊與生(shēng)産，使得成本可控、質量保證、價格合理(lǐ)的仿制藥可以服務(wù)于中國的基本醫(yī)療需求。該分(fēn)類辦法不再對按照“進口”和“國産”對藥品進行區分(fēn)，這(zhè)是一(yī)次監管理(lǐ)念上(shàng)的重要改變，這(zhè)為(wèi)敞開國門有序引入境外藥品（包括新(xīn)藥和仿制藥）、鼓勵中國醫(yī)藥産業加入全球醫(yī)藥産業競争打好(hǎo)(hǎo)了(le)基礎。
　　還值得關(guān)注的是，國家藥品監督管理(lǐ)局建立收載新(xīn)批準上(shàng)市(shì)以及通過仿制藥質量和療效一(yī)緻性評價的化(huà)學藥品目錄集。化(huà)學藥品目錄集的建立則提示了(le)，藥品監管體(tǐ)系正以化(huà)學藥品為(wèi)起點，穩步地推進和完善藥品分(fēn)類管理(lǐ)，為(wèi)保證藥品可及性不斷提升做出努力。
　　（2）實施“創新(xīn)驅動”戰略，推動我國未來(lái)醫(yī)藥創新(xīn)發展
　　《注冊辦法》增設了(le)藥品加快(kuài)上(shàng)市(shì)注冊程序一(yī)章，參考國際經驗，設立突破性治療藥物、附條件批準、優先審評審批、特别審批四個(gè)加快(kuài)通道，具體(tǐ)包括：
　　對于在藥物臨床試驗期間(jiān)的藥品，可以基于産品本身(shēn)的特點，例如(rú)用于防治嚴重危及生(shēng)命或者嚴重影響生(shēng)存質量的疾病等具有臨床優勢的的創新(xīn)藥或者改良型新(xīn)藥等，可以申請突破性治療藥物程序，獲得研發方面的指導；也(yě)可以根據産品的數據，如(rú)果符合特定情形，申請附條件批準，通過有條件批準上(shàng)市(shì)的途徑加快(kuài)産品的上(shàng)市(shì)批準。
　　在藥品上(shàng)市(shì)許可申請時(shí)，具有明顯臨床價值的，可以申請優先審評審批程序，通過縮短審評時(shí)限來(lái)加快(kuài)産品的上(shàng)市(shì)批準。
　　在突發公共衛生(shēng)事(shì)件使大衆的生(shēng)命健康受到威脅時(shí)，以及突發公共衛生(shēng)事(shì)件發生(shēng)後，國家藥品監督管理(lǐ)局可以依法決定對突發公共衛生(shēng)事(shì)件應急所需防治藥品實行特别審批。
　　整體(tǐ)上(shàng)，四個(gè)加快(kuài)通道具備國際先進的監管水平特征，為(wèi)鼓勵社會力量積極投入到新(xīn)藥創新(xīn)中提供了(le)具體(tǐ)的操作(zuò)辦法；同時(shí)，也(yě)指明了(le)以臨床價值為(wèi)導向，以滿足中國未滿足的臨床需求為(wèi)目标的戰略布局。
　　此外，《注冊辦法》強化(huà)了(le)責任追究。明确細化(huà)了(le)相應的處罰情形，嚴厲打擊數據造假等違法違規行為(wèi)，有利于營造鼓勵創新(xīn)的良好(hǎo)(hǎo)環境。
　　（3）明确仿制藥的要求，推動仿制藥發展
　　在《注冊辦法》的修訂過程中，國家藥品監督管理(lǐ)局已經開展仿制藥質量和療效一(yī)緻性評價工作(zuò)，參比制劑、原輔包關(guān)聯審評審批以及豁免臨床等方面的政策也(yě)為(wèi)仿制藥的研發注冊提供了(le)支持。
　　在化(huà)學藥品上(shàng)市(shì)目錄集中納入是否為(wèi)參比制劑等信息，及時(shí)更新(xīn)并向社會公開，該措施能(néng)夠給予仿制藥産業更加清晰的指導，從而促進仿制藥高水平的研發。
　　《注冊辦法》對原輔包關(guān)聯審評審批政策進行了(le)明确，構建登記平台，向社會公示化(huà)學原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器(qì)生(shēng)産企業的登記号、産品名稱、企業名稱、生(shēng)産地址等基本信息，通過平台公示的信息将供藥品制劑注冊申請人(rén)選擇。對于仿制境内已上(shàng)市(shì)藥品所用的化(huà)學原料藥的情形，可以申請單獨審評審批。
　　政府不斷發展優化(huà)現(xiàn)行的醫(yī)療水平、引入具有高臨床價值的創新(xīn)藥品，提高患者對優質藥物的可及性。完善的藥品保障體(tǐ)系，是實現(xiàn)全民(mín)健康的重要助力。最終使得藥品這(zhè)一(yī)特殊商(shāng)品，既能(néng)在鼓勵創新(xīn)的環境下(xià)積極轉化(huà)為(wèi)科學發展的“成果”，又能(néng)在合理(lǐ)的時(shí)限後，轉入仿制的成本控制和供應體(tǐ)系中，以完成藥品“公益化(huà)”的屬性。
　　二、生(shēng)産監督管理(lǐ)步入新(xīn)階段
　　與《注冊辦法》同時(shí)發布施行的還有新(xīn)的《生(shēng)産辦法》，适用于在我國境内上(shàng)市(shì)藥品的生(shēng)産及監督管理(lǐ)活動，包括境内和境外的生(shēng)産場(chǎng)地。本辦法明确了(le)生(shēng)産許可、生(shēng)産管理(lǐ)、監督檢查和法律責任的相關(guān)要求，并借鑒了(le)國際先進經驗，在落實藥品管理(lǐ)法藥品上(shàng)市(shì)許可持有人(rén)制度方面強調主體(tǐ)責任，全面加強藥品生(shēng)産監督管理(lǐ)以保障生(shēng)産全過程持續合規，此外，監管改革減政放(fàng)權以提高效率。具體(tǐ)包括如(rú)下(xià)亮點：
　　1、全面落實藥品上(shàng)市(shì)許可持有人(rén)制度，推動藥品管理(lǐ)進入新(xīn)階段
　　科學技術的進步為(wèi)生(shēng)産帶來(lái)的價值不斷提升，持有人(rén)制度的設計進一(yī)步彰顯了(le)科學技術的價值，該制度有助于進一(yī)步鼓勵藥物創新(xīn)、提升競争力，優化(huà)資源配置，促進産業集中，落實企業責任強化(huà)全程管理(lǐ)。持有人(rén)制度的實施意味着藥品質量管理(lǐ)的制高點從生(shēng)産環節向研制環節轉移，推動藥品管理(lǐ)進入全新(xīn)的智慧管理(lǐ)時(shí)代。
　　《生(shēng)産辦法》中細化(huà)了(le)藥品上(shàng)市(shì)許可持有人(rén)（MAH）在生(shēng)産領域的職責，為(wèi)強化(huà)主體(tǐ)責任奠定法規基礎。明确MAH對藥品的安全有效和質量可控全面負責，明确MAH在藥品生(shēng)産過程中的責任，以及與生(shēng)産企業責任之間(jiān)的異同。
　　在質量體(tǐ)系方面，藥品上(shàng)市(shì)許可持有人(rén)應當建立藥品質量保證體(tǐ)系，生(shēng)産企業應該建立藥品生(shēng)産質量管理(lǐ)體(tǐ)系。兩者都應保證數據和記錄真實、準确、完整和可追溯。
　　在産品放(fàng)行方面，生(shēng)産企業履行藥品出廠放(fàng)行責任，經質量受權人(rén)（QP）簽字後方可出廠放(fàng)行。MAH履行藥品上(shàng)市(shì)放(fàng)行責任，對出廠放(fàng)行的檢驗結果和放(fàng)行文件進行審核後，經質量受權人(rén)簽字後放(fàng)行上(shàng)市(shì)。在生(shēng)産企業與MAH為(wèi)同一(yī)法律實體(tǐ)的情況下(xià)，建議(yì)明确在何種條件下(xià)，QP可互相授權一(yī)次放(fàng)行上(shàng)市(shì)，以加快(kuài)産品放(fàng)行速度讓患者能(néng)更及時(shí)的獲得藥物。
　　在委托生(shēng)産方面，MAH對于委托生(shēng)産負有主體(tǐ)責任。MAH應對受托方的質量保證能(néng)力和風(fēng)險管理(lǐ)能(néng)力進行評估，并簽訂質量協議(yì)以及委托協議(yì)，負責對受托企業進行審核并監督。
　　此外，MAH對其取得藥品注冊證書的藥品質量全生(shēng)命周期負責。MAH應當建立藥品年度報(bào)告制度，制定上(shàng)市(shì)後藥品風(fēng)險管理(lǐ)計劃，建立藥物警戒體(tǐ)系，管理(lǐ)和控制工藝變更，對短缺藥品進行停産報(bào)告。MAH和生(shēng)産企業都應進行年度自檢和産品質量回顧，對原輔包的供應商(shāng)或生(shēng)産企業進行管理(lǐ)，具體(tǐ)責任應在兩者間(jiān)以協議(yì)或文件的形式規定。
　　2、全面加強藥品生(shēng)産的監督管理(lǐ)，切實保障藥品質量和安全
　　取消藥品GMP認證後，強化(huà)藥品生(shēng)産的持續GMP監督管理(lǐ)尤為(wèi)重要，需要保障藥品生(shēng)産活動全過程的持續合規。《生(shēng)産辦法》相關(guān)規定引入了(le)以下(xià)方面的多樣的監管手段和基于風(fēng)險的概念，将有助于大幅提升藥品生(shēng)産和上(shàng)市(shì)環節的整體(tǐ)質量。
　　《生(shēng)産辦法》對藥品監督檢查工作(zuò)要求進行了(le)明确規範。監督檢查主要包括許可檢查、常規檢查和有因檢查。檢查的主要内容、基于風(fēng)險的檢查頻次、檢查過程中企業需要提供的材料、檢查程序等都在文件中得以明确。
　　确立檢查後還引入告誡信制度作(zuò)為(wèi)監管新(xīn)措施。藥品存在質量問題或者其他安全隐患的，發告誡信，還要依據風(fēng)險相應采取暫停生(shēng)産、銷售、使用、進口等控制措施，藥品上(shàng)市(shì)許可持有人(rén)應當依法召回藥品。
　　在《生(shēng)産辦法》中，上(shàng)市(shì)前GMP符合性檢查與注冊現(xiàn)場(chǎng)核查将進行有機銜接。按照是否通過與生(shēng)産該藥品的生(shēng)産條件相适應的GMP符合性檢查，是否需要注冊現(xiàn)場(chǎng)核查分(fēn)别規定相應的銜接程序，基于風(fēng)險管理(lǐ)的原則，并明确檢查協調的職責分(fēn)工。
　　從未來(lái)的趨勢看，延伸檢查力度也(yě)将加大。文件内容指出，對已經取消行政許可的原輔料、直接接觸藥品的包裝材料和容器(qì)加強事(shì)中事(shì)後監管。明确原輔包關(guān)聯審評後，其供應商(shāng)、生(shēng)産企業應當納入省藥監局的監督檢查範圍，必要時(shí)開展延伸檢查。
　　3、監管改革與簡政放(fàng)權，促進行業高質量健康發展
　　《生(shēng)産辦法》的相關(guān)規定措施貫徹了(le)國務(wù)院簡政放(fàng)權和“放(fàng)管服”的要求，為(wèi)藥品監管體(tǐ)系的完善、加強中國醫(yī)藥行業生(shēng)産質量提供了(le)更多動力。
　　例如(rú)，取消GMP認證加強事(shì)前事(shì)中事(shì)後監管。取消GMP認證後，上(shàng)市(shì)前檢查中包括了(le)注冊核查和上(shàng)市(shì)前的GMP符合性檢查并有效銜接。日常的監督檢查基于風(fēng)險确定檢查頻率。同時(shí)明确了(le)原輔包的延伸檢查。
　　再有，加快(kuài)産品上(shàng)市(shì)。通過注冊核查和上(shàng)市(shì)前的GMP符合性檢查的商(shāng)業規模批次，符合産品放(fàng)行要求的，在取得藥品注冊證書後可以上(shàng)市(shì)銷售。
　　監管信息共享也(yě)将助力藥品監管。在持有人(rén)和生(shēng)産企業屬地監管的原則下(xià)，加強信息互相通報(bào)。同時(shí)注重監管信息的平台建設和信息共享，引入了(le)生(shēng)産場(chǎng)地的編碼，建立藥品安全信用檔案管理(lǐ)。
　　RDPAC觀察到，《生(shēng)産辦法》在切實保障患者用藥安全同時(shí)提出衆多新(xīn)概念與國際接軌，比如(rú)短缺藥品的停産報(bào)告、場(chǎng)地管理(lǐ)文件、年度報(bào)告等。期待配套的規範性文件和技術指導原則等盡快(kuài)出台，如(rú)業界普遍關(guān)注的境外藥品上(shàng)市(shì)持有人(rén)境内代理(lǐ)人(rén)的管理(lǐ)辦法，MAH檢查與GMP檢查的銜接等規定。
　　同時(shí)，我們還看到，在《注冊辦法》和《生(shēng)産辦法》中，例如(rú)藥品細化(huà)分(fēn)類和相應的申報(bào)資料要求，以及更多的技術程序、要求和時(shí)限等具體(tǐ)要求還在制定中；某些(xiē)概念，例如(rú)基于風(fēng)險來(lái)啓動核查檢驗、用境外數據支持中國上(shàng)市(shì)審評、生(shēng)産的質量體(tǐ)系建設等等理(lǐ)念正在逐步建立。在未來(lái)，RDPAC将一(yī)如(rú)既往緻力于成為(wèi)中國藥監管理(lǐ)部門的合作(zuò)夥伴，積極分(fēn)享國際的經驗和教訓，結合中國的實際情況，積極參與後續細化(huà)的各項法規、公告以及指南(nán)的制定工作(zuò)，進一(yī)步明确和完善《藥品管理(lǐ)法》和《疫苗管理(lǐ)法》做出的創舉，以及《注冊辦法》和《生(shēng)産辦法》兩個(gè)辦法取得的成就(jiù)，為(wèi)構建中國具有國際先進水平的監管體(tǐ)系，促進産業健康發展的營商(shāng)環境，貢獻微薄的力量，最終惠及中國的患者，共築健康中國2030。